周咏梅:“善治”真的是全球南方国家治理的第一要务吗?
长期以来,“善治”一直是各国衡量治理水平,乃至衡量发展潜力的一个重要标准。但是从国家发展的角度看,“善治”真的是全球南方国家治理的第一要务吗?为什么不少后发国家在发展中腐败频发,但是依旧取得了较大的发展成就?
在2025年举办的“全球南方与东南亚”学术会议上,北京大学国家发展研究院、北京大学南南合作与发展学院周咏梅教授就这些问题做了针对性发言,提出渐进式提升三维治理能力是全球南方国家发展需要优先考虑的问题。观察者网整理了周教授的会议发言,并经周老师授权全文发表。
【文/ 周咏梅;整理、翻译/ 唐晓甫】
为什么要问这个问题?现在已经几乎不会有人在谈及发展问题时会忽略治理问题了,毕竟现实中因为治理水平糟糕阻碍发展的例子太多。我自己的工作也常常遇到这些问题。世界银行“全球治理指标”(Worldwide Governance Indicators)有六项常用指标:发言权和责任(Voice & Accountability)、政治稳定与无暴力/恐怖主义(Political Stability and Absence of Violence/Terrorism)、政府效能(Government Effectiveness)、监管质量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)、控制腐败(Control of Corruption)。
这几项指标对于发展来说几乎都是无可争辩的“必需品”,而非“可有可无”。按收入分组,组内平均值也显示:国家的富裕程度与这六个治理维度的质量呈正相关。但关键问题在于:两者是否存在因果关系?究竟是“先有鸡还是先有蛋”?究竟是经济增长催生制度进步,还是制度优化成就经济增长?
举个亲身经历的例子:塞拉利昂内战结束后,我在那里做公共支出跟踪,结果发现那里的公共资源严重流失。以基本药品为例,追踪相关支出后发现,在区一级能核销的药品比例不足10%,到了基层诊所更不到5%。
这同样属于治理失败,也压制了发展。我们也不需要争论这种情况是否需要改革,毕竟本·阿里政府已倒台,突尼斯正在向民主政体过渡。
如果我们把视野扩展至整个“全球南方”,以美国为基准,审视 1965 年至 2010 年的发展数据(尽管我手中更新的数据尚未完整标注,但结论一致),并检验战后约 45–50 年间贫困国家在发展层面是否缩小差距,得到的将是另一幅截然不同的图景。
我们都知道,在印尼的苏哈托时期、早前的中国和越南等国虽然发展迅速,但腐败问题同样严重。所以,也许我们可以得出一个令人不太舒适的结论,腐败并不必然阻碍发展。
但腐败与腐败之间也有所不同,我的导师普拉纳布·巴德汉(Pranab Bardhan)常说:“中国的腐败与印度的腐败不同。在中国,你贿赂一个人就能办成事;在印度,你得贿赂九个人,而且任何一个人都可能扯皮。”
这些现象揭示了腐败的本质,腐败的分散程度会直接决定其对发展的破坏性,但这种细微差异很难通过宏观国家层面的指标捕捉到。要真正理解腐败的类型及其影响,我们必须开展更微观的研究;穆斯塔克·汗(Mushtaq Khan)在伦敦开展的研究正是朝这个方向努力:弄清哪些腐败最具破坏性,好让资源有限的发展中国家把整治重点放在“刀刃”上。
此外,GSN之所以需要讨论这个颇具争议的话题,还因为这可能涉及一个政治不正确的话题,那就是“善治”或“完美治理”可能并非发展前置条件。我在此强调这一点绝非说糟糕的治理在道义上可以接受,更不是说它对发展永远无害。在塞拉利昂或突尼斯等国,治理失序显然造成了巨大创伤。
但是问题在于我们如何在不同阶段对治理的优先级进行排序。例如,从位于左下方那些深陷冲突循环的国家的经验中,我们总结出四项优先制度:权力分享机制、再分配机制、制裁与威慑机制,争端解决机制。
以东帝汶为例,在独立之后,他们实施了三项措施。国际社会普遍接受的只有一项:也就是他们认真考察,并按照“挪威模式”管理离岸石油并设立主权财富基金。但他们还做了另外两项他们认为对和平极其重要,但是不被西方认可的事情。
一是为所有地方政府设立“地区基金”,让地方政府忙于发展、减少滋事动机。这一措施不被认可的核心原因是,外界非常担心这些措施会导致地方层面的腐败并通过这个项目进行裙带操作。二是向退伍老兵发放高额抚恤以换取放弃武力。这也是一个支出极其昂贵且容易滋生腐败的项目。
从效率的角度来看,发展研究界有理由反对这两个优先级最高的项目,但是东帝汶认为它们对于巩固和平至关重要。这揭示了一个核心辩题:在特定发展阶段,为了换得和平与稳定,某些取舍也许不可避免,而这正需学者们在GSN会议中坦诚对话的问题。
在我主持的《2017年世界发展报告:治理与法律》中,我们也比较了“成功摆脱低收入陷阱、迈入中等收入行列”的国家与“停滞者”国家之间的制度差异,并对“跃升至高收入”者与“中等收入陷阱”国家做了同样比较。有趣的是:要跨进高收入阵营,“反腐”几乎是必做功课;但在从低收入跃升至中等收入阶段,“反腐”并非必要条件。
换言之,这为研究治理改革议程提供了一种不同的方向。正如来自越南的黄女士今天上午演讲中提到的,当前缺乏一套“普世价值”衡量体系。我个人并不反对民主价值;相反,我认为民主价值极其重要,并且应当具有普世性,但实现这一价值的制度实现形式可以多样化。
我们无需拘泥于当今表现不佳的选举民主模式。我们需要探索多元化的实践路径,以实现包容、发声、问责和透明的目标,然后再对这些路径进行研究与比较。谢谢大家。
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