鲁政委：欧盟如何稳就业,欧盟工作

鲁政委、郭于玮、张励涵（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

欧盟，就业

本文主要回顾欧盟就业政策的目标、措施与效果，为我国就业政策优化提供镜鉴。

2000年以来，欧盟的就业政策随着劳动力市场的特征及时调整，兼顾就业的数量与质量。其成员国促进就业的具体措施大致可分为五类，第一类是提升受教育水平，增加职业技能培训，包括推出培训“代金券” ，支持普惠性的远程学习，扩大教育培训入学名额，使用欧盟基金成立项目培训数字技能等。第二类是改善重点人群的就业，包括为雇佣青年、高龄员工的雇主提供补贴，提供高质量和可负担的托儿服务（尤其是3岁以下的托儿服务），降低儿童入园年龄等。第三类是财政支持，包括通过公共工程或投资计划创造就业岗位，退税或发放补贴等。第四类是优化福利制度，增强劳动者保护，包括提升最低工资，提供远程、非全时和弹性工时权利等。第五类是完善劳动力市场监测，为政策制定提供数据支撑。从就业率来看，除了2000年后、2008年后和2020年因突发冲击导致就业率下降之外，欧盟的就业率和劳动参与率总体呈现上升趋势。

从欧盟经验出发，我们可以得到一些镜鉴：一是完善就业指标统计与调查制度，如重点人群就业、受培训情况等，为政策制定提供数据支撑。二是顺应经济新增长点，通过知识密集型服务出口、服务消费等创造更多就业岗位。三是着力解决结构性就业矛盾方面，提供普惠性的远程培训，引入培训“代金券”，提升教育供给与人才需求的匹配度。四是完善重点群体就业支持体系方面，完善困难人员就业援助，优化自主创业灵活就业保障。五是促进就业公平方面，设立财政专项资金，用于增加普惠性的托儿服务供给，降低幼儿园入学年龄等。

7月30日政治局会议要求：“突出就业优先政策导向，促进高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业。”本文主要回顾欧盟就业政策的目标、措施与效果，为我国就业政策优化提供镜鉴。

一、欧盟就业政策目标的演变

欧盟就业政策目标的演变可以分为四个阶段。

第一阶段为探索期，从1993年欧盟成立后到2008年金融危机前。

这一阶段欧盟劳动力市场的特征是劳动参与率下降至低位。根据OECD数据，1993年欧盟成立时欧盟27国劳动参与率是61.2%，到2007年仅为56.8%。因此，当时欧盟就业政策的定量目标是就业率，定性的目标除了促进充分就业外，侧重提升工作的吸引力和质量。

2000年，“里斯本战略”（the Lisbon strategy）获得通过，这是一项关于欧盟十年经济发展的规划，目标是到2010年使欧盟成为世界上最具竞争力的经济体。

从量化目标来看，

在就业方面

，“里斯本战略”提出将欧洲就业率到2005年时提升至人口的67%，到2010年时将该比例提升至人口的70%。不过，由于欧洲议会并没有权力强制各成员国执行“里斯本战略”中商议的措施，这些措施更多是以各成员国之间的协调来实现，因此2000年签署的“里斯本战略”实施进程缓慢。

2005年，欧盟对“里斯本战略”的目标进行了调整，确定以经济增长和就业为优先目标。同时，为了提升治理，议会提出了一个三年周期的管理计划，在周期开始的时候，欧盟委员会将通过一份概要性文件“战略报告”（strategic report），在此基础上，欧洲理事会将分别通过经济政策指导方针（broad economic policy guidelines）以及就业指导方针（employment guidelines）。第一个周期由2005年开始，并将在2008年进行更新。

从2005年至2008年周期的就业指导方针来看

，方针中提出三个目标：

（1）充分就业：增加劳动力的需求和供应，减少失业，实现充分就业；（2）提高工作的质量和生产率：在提升工作吸引力，提升工作质量及劳动生产率，以及减少工作贫困人口的前提下实现就业率的提升；（3）加强社会与地区凝聚力：加强社会包容，支持弱势群体就业，缩小区域之间，尤其是落后地区在就业、失业及劳动生产率方面的差距。

第二阶段是危机应对期，从2008年至2010年。

2008年金融危机以后，2008年12月，欧盟通过了欧洲经济复苏计划（European Economic Recovery Plan），各成员国均出台了各项措施以缓和劳动力市场的调整，其中部分措施为增加内部灵活性，如灵活的工作时间安排，包括缩短工作时间或暂时部分失业、暂时关闭等，以及名义上的工资下降，以换取就业稳定。事实上，2008年末，欧盟28国

的20岁至64岁人口就业率已经超过70%，达成了“里斯本战略”的就业率目标。

不过，由于2008年金融危机的影响，2010年，欧盟28国公布20岁至64岁人口就业率为69%，距离70%的目标仍有1个百分点的差距；女性就业率为62%，达到了“里斯本战略”的目标，不过女性就业率与男性就业率（75%）的差距仍然较大；年龄较大的员工（定义为55岁至64岁）就业率为46%，距离50%的目标仍有4个百分点的差距，与美国和日本超过62%的水平也有较大的差距。

第三阶段是质量提升期，从2010年至2020年。

这一阶段欧盟劳动力市场的特征是失业率先升后降，劳动参与率基本平稳。在此背景下，欧盟就业政策的目标更为多元，除了提升就业率之外，还注重改善劳动力市场结构和促进公平，如提升受教育水平、支持终身学习、促进机会平等。

欧盟在2010年3月通过了“欧洲2020战略”（the Europe 2020 strategy），这一份新的十年经济发展规划将智能、可持续和包容性增长作为优先级，并引入了“欧洲学期”（European Semester），在一个年度中各个月份制订清晰的时间表来确保各成员国的经济、社会和预算政策进行共同分析和评估。从当前最新的时间安排来看，每年3月，欧盟理事会将审议通过载有结论的联合就业报告（Joint Employment Report）；5月，欧盟委员会将就各成员国就业政策的共同优先事项提出建议，各成员国将在欧盟就业政策方针出台后形成各国自己的就业政策并实施。

从量化目标来看，在就业方面，

提出将欧洲20岁至64岁人口的就业率到2020年时提升至75%。

在教育方面，

提出到2020年，将辍学比例降低到10%以下，年轻一代（定义为30岁至34岁）中至少有40%应该拥有高等教育学位。

在降低贫困方面，

提出到2020年，使至少2000万人摆脱贫困和被排斥的风险。

2010年至2019年期间，欧盟在2010年、2015年、2018年对就业指导方针进行了更新，其余年份则延用了上一份就业指导方针。

2010年10月，欧盟理事会通过了新的就业指导方针

，主要包括四个方针：

（1）增加男性与女性劳动力市场参与度，减少结构性失业，提高工作质量；（2）发展符合劳动力市场需要的熟练劳工，促进终身学习；（3）改善各级教育和培训系统的质量和表现，增加高等教育（或同级别教育）的参与率；（4）促进社会包容，消除贫困。

这一份就业指导方针一直延用至2014年。

2015年10月，欧盟理事会对就业指导方针

[5]

进行了更新，新的四个方针为：

（1）促进劳动力需求；（2）加强劳动力供应、技能和竞争力；（3）加强劳动力市场的功能运作；（4）促进社会包容，消除贫困，促进机会平等。

这一份就业指导方针一直延用至2016年。

相比之下，2010年的方针侧重提升劳动意愿和劳动力质量，2015年的方针则将促进劳动力需求放在首位。

2017年，欧盟提出了《欧洲社会权力支柱》

[6]

（European Pillar of Social Rights，后简称为EPSR），提出了实现欧盟共同繁荣的目标。2018年7月，欧盟理事会对就业指导方针

[7]

进行了更新，四个方针为：

（1）促进劳动力需求；（2）加强劳动力供应、技能和竞争力；（3）加强劳动力市场的功能运作和社会对话的有效性；（4）促进机会平等，促进社会包容，消除贫困。

可以注意到本次就业指导方针对就业市场的关注重点与2015年时差别较小，其主要更新重点在具体政策方向的指引，这一份就业指导方针一直延用至2019年。

欧盟的稳就业政策取得了较好的成效，2013年到2019年欧盟就业率整体上升。到2019年末，欧盟27国的20岁至64岁人口就业率为73%，较2010年时的67%提升了6个百分点。

不过，由于2020年新冠疫情的影响，2020年，欧盟公布20岁至64岁人口就业率为72%，距离75%的目标仍有3个百分点的差距；辍学率为10%，达到了“欧洲2020战略”的目标；年轻一代（定义为30岁至34岁）拥有高等教育学位的比例为41%，超过40%的目标1个百分点。在降低贫困方面，2020年欧盟公布受到贫困和被排斥的风险的人口较2011年时的减少了1235万人，距离使至少2000万人摆脱贫困和被排斥的风险的目标仍有差距。

第四阶段为巩固深化期，时间为2020年以来。除了2020年突发事件导致失业率阶段性上升之外，这一时期的特点是失业率下降、就业率与劳动参与率较2020年前进一步上升。

2021年，欧盟发布了“EPSR行动计划”作为新的十年经济发展规划，

提到了欧盟到2030年要实现的三个主要目标：

一是到2030年，将欧洲20岁至64岁人口的就业率提升至78%，二是每年应至少有60%的成年人参加培训；三是到2030年，使至少1500万人摆脱贫困和被排斥的风险。同时，为更好实现“EPSR行动计划”的三大目标，

计划中还列出了一些子目标

：在提升就业率方面，男女性别就业率差距较2019年至少缩小一半，增加提供正规的幼儿教育和护理，更多地支持女性参与劳动力市场，将15-29岁无就业、也非处于教育或培训阶段的年轻人（Neither in employment, nor in education or training，后简称为NEETs）的比例从2019年的12.5%降至9%；在增加培训方面，提出80%的16岁至74岁人口应该具备基本的数字技能，进一步降低辍学率，提升高中教育参与率；在降低贫困方面，提出在要摆脱贫困或社会排斥的1500万人中，至少应该有500万人是儿童。

2020年以来，欧盟理事会在2020年、2022年以及2024年对就业指导方针进行了三次更新修订，不过，由于这些就业指导方针均在EPSR框架下发布，由此，就业指导方针的关注重点并未有明显变化，其更新集中于具体政策方向的指引。其余各年份均延用了上一年的就业指导方针。

其中2020年与2021年的四个就业指导方针为：

2022年至2024年的四个方针就业指导方针为：

（1）促进劳动力需求；（2）加强劳动力供应，改善就业机会，提升终身技能获得与竞争力；（3）加强劳动力市场的功能运作和社会对话的有效性；（4）促进机会平等，促进社会包容，消除贫困。

这一阶段欧盟的就业政策在提升就业率方面取得了一定的成效，但年轻人的就业改善幅度更小。

在就业率方面，

2024年，欧盟27国公布20岁至64岁人口就业率为76%，较2020年时的72%提升了4个百分点。EPSR行动计划稳步推进，其中男女性别就业率差距为10.0%，较2019年时的11.7%下降1.7个百分点。

在教育培训方面，

2024年NEETs比例为11.1%，较2019年的12.5%下降1.4个百分点。

在降低贫困方面，

2024年欧盟公布受到贫困和被排斥的风险的人口较2021年时的减少了207万人，其中贫困和被排斥的风险的儿童人口较2021年时减少了13万人。

总体来看，欧盟的就业政策随着劳动力市场的特征及时调整，兼顾就业的数量与质量。

虽然较高的就业率目标通常无法完全兑现，但政策的积极效应持续显现。

从就业率来看，

除了2000年后、2008年后和2020年因突发冲击导致就业率下降之外，欧盟的就业率和劳动参与率总体呈现上升趋势。截至2022年，OECD公布欧盟27国劳动参与率为58.1%，较2000年提升0.9个百分点。从性别结构来看，女性劳动参与率提升4.0个百分点，男性与女性劳动参与率的差距缩小6.4个百分点。2024年，欧盟27国就业率为76%，较2000年提升9个百分点。

从受教育程度来看，

2024年，年轻一代（定义为30岁至34岁）拥有高等教育学位的比例达到41%，较2002年数据公布以来提升22个百分点，18岁至24岁人口辍学率也有改善，2024年18岁至24岁人口辍学率录得9%，较2002年数据公布以来降低8个百分点。

二、欧盟成员国促进就业的具体措施

欧盟成员国促进就业的具体措施可以分为如下类型。

第一类是提升受教育水平，增加职业技能培训。

具体措施包括提供多样化的职业教育，引入培训“代金券”支持求职者自选培训机构，为弱势学生提供IT设备以及互联网服务以支持远程学习，修订成人培训以及高校、职校课程，扩大教育培训入学名额，提高技能培训补贴，使用欧盟基金成立项目培训数字技能，为重点人群提供就业培训，如长期失业者以及25岁以下的失业毕业生等。

第二类是改善重点人群的就业。一是支持年轻人口就业。

具体措施包括一方面促进青年创业，另一方面提供就业培训与在线服务，促进刚毕业的青年从学校到工作的身份过渡，为雇佣青年员工的雇主提供社保缴纳或是工资支付的补贴等。

二是提升高龄人口（如年龄在45岁以上的人口）与长期失业者的劳动参与率。

具体措施包括为雇佣高龄员工或长期失业者的雇主提供津贴，同时配合“终身学习”等战略，为员工提供技能培训以减少因技能不匹配而导致的失业等。

三是帮助女性实现就业与家庭的平衡。

具体措施包括为父母双方提供带薪育儿假，提倡同工同酬，提供高质量和可负担的托儿服务（尤其是3岁以下的托儿服务），为部分家庭提供托儿补贴，延长托育时长，降低儿童入园年龄，扩大托儿服务覆盖率等。

第三类是财政支持。一是通过公共工程或投资计划创造就业岗位。

在数字化和绿色转型背景下，欧盟其对应的经济转型战略增加了对数字型（ICT）人才以及环保相关领域人才的需求。在转型过程中，由于技能错配导致的失业也有所增加，对应的技能培训也催生了对教师的需求。同时，在老龄化社会中，长期护理（Long-term Care）的需求预计增加，对于正式的长期护理工作者

[8]

的技能培养必要性上行。由此，通过对相关固定资产投资及建设即可在当下创造就业岗位，也为未来经济转型必备岗位提供人才储备。

二是退税或发放补贴。

在就业政策方针下，为实现政策目标，多数各成员国均在相关方面提供了财政支持。如为青年、低收入人群提供补贴或退税，为雇佣重点群体人员的雇主提供补贴，为参与培训的人员提供补贴，为家庭提供育儿假津贴以及托儿补贴等。

第四类是优化福利制度，增强劳动者保护。

针对劳动者，具体政策措施包括完善解雇流程，限制临时合同签订时长，限制住房租金涨幅，提升最低工资，提供远程、非全时和弹性工时权利等。针对儿童福利，具体政策措施包括提供全日制托儿设施，设立有补贴的课后托儿场所，对托儿费用实行税收抵免，为二胎、双胞胎、永久性残疾儿童的家庭提供津贴，增加对单亲家庭的支持，提高普遍的儿童津贴额度，为义务教育前一年的儿童学前教育减免学费等。

第五类是完善劳动力市场监测，协助判断就业市场表现，为政策制定提供数据支撑。

欧盟通过“社会计分板”（Social Scoreboard）来跟进EPSR行动计划的实施进展。在跟踪就业市场的表现方面，其主要包含3个方向17个主要指标以及更多二级指标。从这些指标中可以更为清晰的了解就业市场的结构性表现，及时关注到需要支持的人群，使得政策施行更为精准。

三、总结与镜鉴

综合来看，欧盟就业政策框架核心在于通过提升教育、技能培训来提升就业率，主要集中为20岁至64岁年龄人口的就业率，进而降低社会贫困。同时，欧盟就业政策框架注重就业率的结构表现，促进社会包容，致力于提升女性、年轻人以及年纪较大人群等弱势群体的就业率，提升社会平等。

从欧盟就业政策框架搭建过程以及各成员国政策实施结果的经验出发，我们可以得到一些镜鉴：

一是在就业政策框架搭建方面，完善相关监测指标，尤其是针对重点人群就业。

2024年9月，中共中央，国务院发布《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，在完善重点群体就业支持体系方面，提出了对高校毕业生，退役军人，农村劳动力，困难人员如大龄、残疾、较长时间失业等，自主创业灵活就业的就业支持政策，下一步可针对这部分人群完善相关的就业监测指标，如重点人群就业率、重点人群参与培训比例、重点人群技能水平等，以协助判断重点人群就业表现，可通过问卷了解重点人群就业堵点，为下一步政策制定优化提供数据支撑。

二是推动经济社会发展与就业促进协调联动方面，增强技能培养，探索知识密集型服务出口、服务消费方面的就业增长点。

知识密集型服务出口方面，根据我们在2025年8月发布的报告《从中国制造到中国研发》，虽然中国的商品出口位居全球首位，但服务出口，尤其是知识密集型服务出口还有较大的发展空间，能够为广大高校毕业生创造更多就业岗位。2023年我国服务出口金额最高的行业为科学研究、技术服务和其他商务服务，出口金额为1040.0亿美元，但仍较美国、英国和德国分别低1501.4亿美元、1260.0亿美元和110.6亿美元。同时，我国在知识产权使用费的出口金额也分别较美国、英国和德国分别低1224.4亿美元、195.2亿美元和355.7亿美元。服务消费方面，生活性服务业吸纳就业的能力强。以养老护理行业为例，日本老龄化的过程中护理事业从业人员规模持续增长，根据厚生劳动省发布的《第9期护理保险事业计划的必要护理职员数量》

[9]

，截至2022年10月，护理事业从业人员规模为215.4万人，相较长期护理保险制度起始的2000年，从业人员数量增长了3.9倍。护理事业从业人员与同期全部就业人口的比重也呈上升趋势，由2000年的0.9%上升至2022年的3.2%，自2017年突破3.0%后，仍保持缓慢上升趋势。

三是着力解决结构性就业矛盾方面，提供切实需要的成人教育培训课程，提升教育供给与人才需求的匹配度。

2015年，欧盟的研究显示，成功的成人教育政策需要具备如下特点：提高学习者的学习倾向，提升雇主对学习的投入，改善所有人获得服务的公平性，提供符合雇主和学习者需要的学习，提供高素质的成人教育，统筹有效的终身学习政策。2025年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》

[10]

，在做好技能培训提升就业能力方面，提到支持企业开展职工在岗培训，所需经费按规定从企业职工教育经费中列支，符合条件的给予职业培训补贴或技能提升补贴。加大重点群体培训力度，实施“技能照亮前程”培训行动，积极发布职业技能培训需求指导目录、培训机构目录，结合培训意愿、市场需求、技能基础等，分类提供不同领域职业技能培训，并按规定给予差异化职业培训补贴。鼓励技工院校拓宽招生范围，放宽招生年龄限制，招收相关失业人员。鼓励技工院校与企业合作开展订单定向培养班、企业冠名班培养。下一步，可以考虑通过高校提供普惠性的远程课程培训，提升培训可获得性，引入培训“代金券”支持求职者自选培训机构和培训课程，提高求职者的学习倾向。

四是完善重点群体就业支持体系方面，促进青年就业，完善困难人员就业援助，优化自主创业灵活就业保障。

2025年7月，《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中提到部分针对重点群体的补贴政策，包括提高失业保险稳岗返还比例，实施阶段性缓缴社会保险费政策，缓缴期间免收滞纳金，为重点行业领域的中小微企业与重点群体就业提供社保补贴，为16—24岁登记失业青年就业发放一次性扩岗补助。对于未落实毕业去向的困难毕业生，由教育部和人社部建立“一对一”实名帮扶台账，有针对性地为每名困难毕业生推荐3个以上优质岗位。下一步，可以考虑提前建立毕业生从学校到工作的过渡，在毕业前一年开始落实毕业生见习，为在校生提供政策宣导以及职业指导。

五是提升劳动者就业权益保障水平方面，保障妇女合法权益，构建生育友好的就业环境。

2022年，世界银行发布报告，构建了GEGI（Gender Employment Gap Index）指数，衡量将女性就业率提升至与男性就业率齐平将带来的长期人均GDP增长，结果显示，如果就业中的性别差距消除，中国可能会有13%的长期人均GDP增长（即basicGEGI = 13.0%）。OECD的研究显示，儿童保育是女性参与劳动力市场的关键驱动力。2025年8月，国务院印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》，提出，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。此前，提供3岁以下婴幼儿照护以及子女教育个税专项附加抵扣政策已经推出，部分城市发放育儿补贴。下一步，可以考虑为多子女家庭发放育儿补贴，设立财政专项资金，用于增加普惠性的托儿服务供给，降低幼儿园入学年龄等。

参考文献：

[1] European Commission,An in-depth analysis of adultlearning policies and theireffectiveness in Europe, 2015

[2] Penning S.,A Gender Employment Gap Index (GEGI): A Simple Measure of the Economic Gains from Closing Gender Employment Gaps, with an Application to the Pacific Islands, World Bank, Policy Research Working Paper 9942, 2022

注：

[1]资料来源：EU Parliament，The Lisbon strategy: a more competitive Europe, with more and better jobs，（2004/4/2），[2025/8/15]，https://www.europarl.europa.eu/highlights/en/1001.html

[2]资料来源：EU Parliament，COUNCIL DECISION of 12 July 2005 on Guidelines for the employment policies of the Member States (2005/600/EC)，（2005/8/6），[2025/8/15]，https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2005/600/oj/eng

[3]注：此时英国还未脱欧。

[4]资料来源：European Commission，EUROPE 2020: A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth，（2010/3/3），[2025/8/15]，https://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf

[5]资料来源：EU Council，COUNCIL DECISION (EU) 2015/1848 of 5 October 2015 on guidelines for the employment policies of the Member States for 2015，（2015/10/5），[2025/8/15]，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015D1848

[6]资料来源：European Commission，The European Pillar of Social Rights Action Plan，（2021/3/4），[2025/8/15]，https://op.europa.eu/webpub/empl/european-pillar-of-social-rights/en/#chapter2

[7]资料来源：EU Council，Council Decision (EU) 2018/1215 of 16 July 2018 on guidelines for the employment policies of the Member States，（2018/7/16），[2025/8/15]，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018D1215

[8]注：女性往往在家庭作为非正式的长期护理工作者。

[9]资料来源：日本厚生劳动省，《第９期介護保険事業計画に基づく介護職員の必要数について》，（2024/7/12），[2025/8/15]，https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_41379.html

[10]资料来源：国务院，《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，（2015/7/9），[2025/8/15]，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202507/content_7031216.htm